Не вылететь в трубу: есть ли перспективы у концессий в ЖКХ?

22 августа 2018

Сфера ЖКХ традиционно считается одной из самых «проблемных» для России. Пожалуй, каждому приходилось слышать об устаревших трубах, которые так некстати прорывает зимой, и тотальной коррупции, сводящей на нет развитие отрасли. Однако чиновники заявляют: дела пошли в гору, а объем инвестиций исчисляется уже не одной сотней миллиардов рублей. «Палочкой-выручалочкой» стал институт концессий, получивший за последние годы широкое развитие в отрасли. Что это такое? И действительно ли все так хорошо на самом деле?

Инвесторы приходят

Под концессией принято понимать вид договора о создании либо реконструкции за деньги инвестора объектов государственного имущества. Взамен инвестору предоставляется возможность эксплуатировать объект определенное время, забирая прибыль в свою пользу. При этом концессионер не получает его в свою собственность. После истечения срока соглашения он обязан вернуть объект государству.

Известно, что власти возлагают на концессии особые надежды. Как сообщил заместитель министра строительства и ЖКХ Андрей Чибис в июле 2018 года, концессионные обязательства инвесторов в России превысили 288 млрд руб. При этом к концу 2017 года действовало 2245 соглашений, а за первый квартал этого года инвесторы подписали еще 19 концессионных договоров.

Также в Минстрое РФ заявляют о том, что договор концессии стал эффективным инструментом уменьшения аварийности: за последние 5 лет на сетях водоснабжения она снизилась в 2 раза, а за прошедший отопительный сезон аварий стало меньше на 12%. Причем регионы, в которых уже функционируют концессии теплоснабжения и концессии водоснабжения, лидируют по снижению этого показателя. «К примеру, в регионах, в которых реализуются концессии, удалось снизить аварийность в теплоснабжении на 47%, сократить потери в сетях на 18%, рассказали в Минстрое РФ корреспонденту Urbanus.ru. – В сфере водоснабжения аварийность снизилась на 21% и потери сократились на 14%».

По состоянию на февраль 2018 года свыше 90% от общего объема концессионных конкурсов в стране проводилось в коммунальной сфере. При этом не обошлось и без частных рекордов. Инвестор ООО «Концессии водоснабжения» взялся вложить в обновление системы холодного водоснабжения и водоотведения Волгограда 58 млрд руб., что стало самым крупным соглашением такого рода во всей Европе.

В конце марта появилась информация о том, что «Сбербанк» выразил готовность вложить 20 млрд рублей в 50 региональных проектов по модернизации инфраструктуры ЖКХ. В Минстрое РФ поясняют: всего в 2018 году планируется заключение таких кредитов в 33 регионах страны, 21 из них (на сумму порядка 14,5 млрд рублей) уже находятся в высокой стадии готовности.

Проблемы начинаются с подготовки

Однако любое благое начинание, особенно таких масштабов, неизбежно сталкивается с рядом преград на пути его осуществления. В данном случае все начинается уже с законодательного регулирования.

Согласно действующему законодательству, подготовку концессионного проекта, а также документации на организацию конкурса и его проведение, кадастрового учета земель и прочих необходимых документов, производить следует на условиях софинансирования, рассказывает руководитель Центра развития городского хозяйства НИУ-ВШЭ Павел Усатый. Как поясняет эксперт, из регионального и местного бюджетов должно быть покрыто минимум 20% от общей суммы затрат. Но, как правило, региональные бюджеты городов с численностью населения меньше миллиона жителей с трудом находят средства даже на простое поддержание действующей инфраструктуры и уж им точно не до расходов на подготовку документов для заключения концессионных соглашений.

Эффективность снижает кадровый голод

Но даже если все документы оформлены и конкурс проведен, очень часто возникает вопрос об эффективности вкладываемых средств инвесторами. Существует опасение, что после возврата объектов обратно под управление государства, их состояние будет не лучше, чем до того, как они были переданы в пользование по концессионным соглашениям, говорит Павел Усатый. Поэтому главная роль государства, пожалуй, заключается в создании условий для привлечения инвестиционных средств, при которых после эксплуатации объект концессии не пришлось бы ремонтировать заново. Необходимо также наладить четкий контроль над соблюдением всех условий концессионных соглашений. На сегодня эти отношения регламентируются Законом №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» и ПП РФ №748 «Об утверждении типового концессионного соглашения». Однако данный перечень законов не в полной мере регулирует отношения участников концессионных соглашений и нуждается в серьезном дополнении на законотворческом уровне.

По словам эксперта НИУ-ВШЭ, институт концессионных отношений очень молод, и на профессиональном рынке крайне мало специалистов в этой области. Поэтому кадровый вопрос является основной причиной многих ошибок и недочетов. «На сегодняшний день, многие ВУЗы страны открыли у себя институты подготовки и переподготовки кадров в сфере ЖКХ, но, зачастую, им хватает возможности готовить лишь специалистов среднего звена: инженеров, техников, сварщиков, теплотехников и т.д. Это обусловлено тем, что обучать специалистов ЖКХ тоже практически некому. Тех кто на сегодня располагает глубинными знаниями в этой сфере – единицы, и на все ВУЗы страны их не хватает. В профессиональном сообществе ЖКХ кадровый голод, и это не тайна, об этом говорят практически на каждом мероприятии, проводимом Правительством РФ. Естественно это сказывается и на самой отрасли, и на уровне знаний чиновников», – резюмирует эксперт.

Тяжелая российская повседневность

Кадровый дефицит и отсутствие необходимых познаний дополняется и другими, объективно крайне сложными обстоятельствами. Во-первых, износ инженерных сетей в подавляющем большинстве регионов, не считая Москву, Петербург и богатые нефтяные города, близок к 100%, уверяет Генеральный директор компании ООО УК «Управдом-Сервис №1» Михаил Лунев. И собственники сетей часто идут на хитрости, чтобы отдать инвестору их в концессию. Например, в соглашении не указываются все имеющиеся проблемы, состояние коммуникаций на бумаге «улучшается». Концессионер подписывает такое соглашение, и уже после обнаруживает, что труба вся дырявая, ничего не ремонтировалось 20-30 лет, случаются постоянные протечки и гигантские потери ресурсов, а жильцы, что совершенно естественно, всем недовольны. Во-вторых, следует сказать про масштабы самого инвестора. Обеим сторонам выгодно сдавать и получать крупные объекты, но на их модернизацию нужны и крупные деньги. Поэтому из списка потенциальных концессионеров исключаются небольшие управляющие компании. Третья проблема – элементарная жадность. Видя интерес потенциального инвестора, ему пытаются «продать» право концессии за неадекватные деньги или на невыгодных условиях, и не идут ни на какие уступки. Инвестор в итоге разворачивается и уходит, так что передача в концессию объектов ЖКХ заканчивается, так и не начавшись.

Малые города и низкие тарифы

Тема экономически не привлекательных объектов, которые не выгодны инвесторам, заслуживает отдельного внимания. «Таких объектов сейчас множество, – говорит Михаил Лунев. – Прежде всего, это небольшие коммунальные предприятия в малых населенных пунктах, с изношенными коммуникациями и крохотным генерируемым денежным потоком. В этих случаях инвестору просто не с чего будет «отбивать» вложения – это заведомо убыточные проекты, или же срок концессии должен измеряться веками. Увеличить денежные потоки можно, повысив тарифы, но это тоже сделать непросто: существует законодательное ограничение размеров коммунальных платежей, выше которого в индивидуальном порядке не перепрыгнуть. Кроме того, есть риск, что в текущей экономической ситуации повышение тарифов обернется валом неплатежей, и тогда инвестор «вылетит в трубу» задолго до окончания срока концессии».

По словам заместителя генерального директора Ассоциации «ЖКХ и городская среда» Эржены Дондуковой, объекты в малых городах и поселениях можно сделать инвестиционной привлекательными путем укрупнения. На законодательном уровне есть возможность проведения совместного конкурса для нескольких муниципалитетов или передачи собственности и полномочий на уровень субъекта РФ. При таком укрупнении инвесторы готовы рассматривать изначально непривлекательные концессионные проекты в малых городах и поселениях. Для решения проблемы недорегулированного тарифа, величина которого не достаточна для привлечения инвестиций, существует ряд решений, закрепленных в законодательстве. В настоящее время ограничивается рост платежей граждан за коммунальные услуги, а не рост тарифов по отдельной коммунальной отрасли (теплоснабжение, водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение). Таким образом, в рамках предельного индекса платежей можно повышать тарифы для той отрасли, в которой реализуется крупные инвестиции. Если такого перераспределения недостаточно, а власть не готова повышать тарифы, то свою роль должны играть бюджетные субсидии.

Фиктивные соглашения или нормальная практика?

Но и этим проблемы не исчерпываются. С определенного момента эксперты стали поднимать тревогу. По их словам, определенная доля заключенных концессий на деле таковыми не является: в реальности это завуалированные договора аренды объектов ЖКХ, которые инвестор если и готов модернизировать, то лишь за счет средств, поступающих к нему за счет сборов тарифных платежей, а не привлеченных или своих собственных.

Экспертные оценки по этому поводу существенно расходятся. Некоторые специалисты считают, что такой подход практически исключает возможность каких-либо серьезных вложений в объект. Впрочем, существует и менее категоричная точка зрения. «В концессионном соглашении должны быть инвестиции - это обязательное условие концессии, – комментирует Эржена Дондупова. – Не вижу ничего преступного, если концессионер осуществляет инвестиции за счет прибыли и амортизации, заложенных в будущей тарифной выручке. Такую концессию нельзя называть мнимой. Во многие проекты инвесторы не готовы вкладывать капитал и возвращать его в течение ряда лет ввиду высоких рисков. Это не означает, что модернизировать такие объекты не нужно. Поэтапные инвестиции за счет будущих тарифных поступлений могут стать выходом в этом случае, если, конечно, таких инвестиций достаточно. Кроме того, в соответствии с Законами «О теплоснабжении», «О водоснабжении и водоотведении» в концессию должны передаваться объекты, находящиеся более 5 лет в эксплуатации. Если объект находится в эксплуатации, например, 5-7 лет, то для него не требуется масштабная реконструкция и модернизация, инвестиций за счет тарифных поступлений вполне достаточно. «Мнимыми» концессиями можно назвать соглашения, в которых инвестиции отсутствуют, либо предусмотрены в фиктивном, ничтожном размере».

Впрочем, наличие проблемы признают на самом высоком уровне. По данным Минстроя РФ, число нулевых концессий составляет менее 8%. Однако, как подчеркнули в ведомстве, бывают и противоположные ситуации. Существуют проекты, где инвестиции осуществляются, но такая обязанность концессионера не была зафиксирована договором и, если инвестор добросовестный, расторгать такое соглашение не обязательно. Его нужно лишь скорректировать.

Перспективы есть

Вопреки всем сложностям, в Минстрое РФ заверяют, что к настоящему моменту сформированы все необходимые условия и приняты решения, в том числе на законодательном уровне, для активного привлечения в отрасль частных инвестиций. При этом продолжается работа по снижению административных барьеров для заключения концессий, что способствует развитию рынка концессионных проектов. «Главное на этом этапе, это желание и возможность муниципальных властей использовать этот институт», – резюмировали в министерстве.

Со своей стороны, Павел Усатый в целом настроен оптимистично относительно перспектив концессий в России: «В настоящее время Минэкономразвития работает над созданием методики отбора наиболее значимых инфраструктурных проектов. Совместно с другими ведомствами готовится план комплексного развития. Речь идет о выходе государственно-частного и муниципально – частного партнерства на новый уровень, что позволит привлечь частные инвестиции, инвестиции пенсионных фондов и других новых участников института концессионных соглашений. Нас ждут глобальные изменения на финансовом рынке института концессий и вектор этих изменений уже сформирован Правительством РФ».

Очевидно, что, несмотря на все сложности, институт концессий в ЖКХ и дальше будет активно развиваться. Ведь альтернатив ему практически нет – в кризисное время у государства денег не так уж и много.